Szanse polskiego przewodnictwa Unii

Za pięć miesięcy Polska przejmie stery Unii. Stanie też przed złożonym wyzwaniem: weźmie odpowiedzialność za bieżące działania Unii oraz stanie przed koniecznością nadania jej nowego impetu o charakterze strukturalnym. Będzie to trudna prezydencja – bieżący rok jest wszak pełen wyzwań dla budującej się na nowo Unii.

W drugiej połowie roku w życie wejdą systemowe rozwiązania dotyczące zarządzania gospodarczego i funkcjonowania rynków finansowych Unii. Będą też kontynuowane negocjacje akcesyjne, będzie wreszcie krzepła nowa służba działań zewnętrznych, czyli unijna dyplomacja, a co najważniejsze, Polska będzie tworzyła system negocjacji kolejnego wieloletniego budżetu Wspólnoty.

Wyzwaniem będzie więc nie tylko konieczność rozwiązywania spraw bieżących. Polska stanie przed wielką szansą zmiany trybu działania Unii i zakorzenienia jej w mocnych instytucjach. Zarówno kryzys gospodarczy, jak i traktat lizboński sprawiają bowiem, że powstają nowe instytucje oraz rozwiązania dla instytucji już istniejących.

Katalizator zmian

W czasie swego przewodnictwa Polska powinna dążyć do wzmacniania rozwiązań opartych na tych mechanizmach wspólnotowych, które włączają w nie wszystkie państwa. Będzie to szczególnie istotne w negocjacjach dotyczących kolejnej wieloletniej perspektywy budżetowej rozpoczynającej się w 2014 roku. Wieloletnie ramy finansowe dają gwarancję finansowania polityki europejskiej, a więc stabilizację programowania. To szczególnie ważne dla polityki o charakterze inwestycyjnym, na przykład polityki spójności.

Warto zwrócić uwagę na szczególne cechy odróżniające budżet europejski od budżetów narodowych. W tych ostatnich wydatki o charakterze inwestycji odgrywają minimalną rolę. W przypadku budżetu europejskiego około 95 proc. wydatków wraca do państw członkowskich, w przeważającej części w postaci inwestycji. Stąd używany przez zwolenników dalszego ograniczania budżetu europejskiego argument, zgodnie z którym, skoro redukujemy – z uwagi na dług i deficyt – budżety narodowe, ta sama logika powinna dotyczyć budżetu europejskiego, jest co najmniej nieporozumieniem.

Inwestycje przewidziane w budżecie europejskim nie tylko przyciągają kapitał prywatny, ale także pełnią funkcję katalizatora zmian strukturalnych. Europa musi więc uruchomić nowe instrumenty finansowania wydatków inwestycyjnych, zwłaszcza w sferze infrastruktury transportowej, energetycznej i telekomunikacyjnej. Polska prezydencja powinna dopilnować, by weszła w życie koncepcja obligacji projektowych, która może uzupełnić niewielki przecież budżet europejski (1 proc. dochodu narodowego całej Unii) i zmobilizować kapitał prywatny do większego zaangażowania się w wielkie projekty inwestycyjne.

Nowe źródła dochodów

W trakcie polskiego przewodnictwa zapadnie najprawdopodobniej ostatecznie decyzja dotycząca czasu trwania wieloletnich ram finansowych. Obecnie specjalna komisja ds. wyzwań politycznych i zasobów budżetowych Parlamentu Europejskiego (SURE) rozważa propozycje dotyczące długości tego okresu. Trzeba dopilnować, aby WRF nie zostały skrócone do pięciu lat. To zbyt krótki okres dla polityki inwestycyjnej, która wymaga programowania, negocjacji między Komisją Europejską i państwami członkowskimi oraz regionami, przygotowywania projektów, a następnie ich realizacji i ewaluacji.

Realistycznie rzecz ujmując, nie najgorsza byłaby perspektywa dziesięcioletnia, która zakłada przegląd po pięciu latach, albo utrzymanie obecnego okresu siedmiu lat. Rozsądniejszym rozwiązaniem wydaje się utrzymanie koncepcji siedmioletniej i zapewnienie maksymalnej elastyczności procedur umożliwiających dostosowanie struktury wydatków do zmieniających się wyzwań i potrzeb.

Mandat SURE obejmuje okres od lipca 2010 do czerwca 2011, kiedy to na sesji plenarnej Parlament Europejski powinien zatwierdzić ostateczny raport komisji. Zakończyliśmy już dyskusję nad sprawami o charakterze horyzontalnym – związkiem perspektywy finansowej z realizacją strategii UE 2020, europejską wartością dodaną polityki finansowanej z budżetu Unii, strukturą budżetu, elastycznością w nowych wieloletnich ramach finansowych. Obecnie rozpoczynają się dyskusje nad poszczególnymi politykami. W styczniu dyskutowano o wspólnej polityce rolnej. W lutym tematem jest polityka spójności.

Tymczasem zarówno w Komisji Europejskiej, jak i w komisjach stałych Parlamentu Europejskiego toczą się prace nad przyszłością poszczególnych polityk. Komisja Europejska pracuje także nad regulacjami prawnymi dla nich. W październiku ubiegłego roku Komisja przedstawiła tzw. przegląd budżetowy Unii Europejskiej, który zawiera pomysły na to, jak zwiększyć efektywność wykorzystania środków budżetowych Unii w celu osiągnięcia wspólnych celów europejskich.

Zapewne jeszcze w czerwcu Komisja Europejska przedstawi projekt rozporządzenia zawierający wieloletni budżet na okres po 2013 roku, z rozbiciem na tytuły, lata oraz zobowiązania i płatności, a także prawdopodobnie, część legislacji obejmującej okres wieloletnich ram finansowych. Oczekujemy, że w tym pierwszym pakiecie legislacyjnym znajdą się rozporządzenia dotyczące polityki spójności i wspólnej polityki rolnej, dwóch największych „konsumentów” budżetu europejskiego. Przedmiotem debaty może być także kwestia nowych źródeł dochodów własnych Unii.

Niestety, po raz kolejny wydaje się mało prawdopodobne, by zmiany po stronie dochodowej budżetu Unii wyszły poza etap prezentacji przez Komisję Europejską. Powinniśmy dążyć do przyjęcia koncepcji nowych dochodów własnych Unii uzupełniających obecne dochody, jeśli nie będzie politycznej zgody na w pełni nową koncepcję.

Negocjacje budżetowe

Polska prezydencja zaproponuje strukturę i architekturę dla procedur negocjacji nowego wieloletniego budżetu. Jeśli chodzi o procedury, to proces kształtowania wieloletnich ram finansowych uregulowany jest w traktacie z Lizbony (art. 312 TFEU). Decyzja w tej sprawie wymaga jednomyślności Rady po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego głosującego zwykłą większością.

Możliwe, że Rada Europejska jednomyślną decyzją upoważni Radę UE do działania przez głosowanie kwalifikowaną większością przy podejmowaniu decyzji dotyczących wieloletnich ram finansowych. Wydaje się jednak mało prawdopodobne, by do takiego rozwiązania doszło.

Jeśli więc przed końcem 2013 r. nie uda się uzyskać porozumienia między Radą a Parlamentem, kontynuowana będzie obecna perspektywa finansowa i zostaną utrzymane pułapy wydatków. Zadaniem polskiego przewodnictwa będzie więc przede wszystkim zorganizowanie procesu negocjacji budżetowych. Bardzo mało prawdopodobne jest natomiast, by w trakcie naszej prezydencji zostały podjęte istotne decyzje dotyczące samego budżetu. Sposób, w jaki negocjacje będą zorganizowane, może być jednak kluczowy dla ich powodzenia.

Wartość dodana

Warto zwrócić uwagę na rolę Parlamentu Europejskiego w procesie decyzji budżetowych. Zwiększona przez traktat z Lizbony rola Parlamentu musi nabrać praktycznego wymiaru. Najbardziej prawdopodobne wydaje się organizowanie spotkań typu „back to back”, kiedy po spotkaniu Rady z Parlamentem odbywa się posiedzenie Rady i zapada decyzja. W ten sposób Parlament będzie mógł mieć wpływ na negocjacje.

Oznacza to oczywiście, że Rada będzie musiała wypracować spójne stanowisko polityczne przed uzyskaniem zgody Parlamentu. Organizując proces negocjacji, polskie władze powinny zwrócić szczególną uwagę na umożliwienie państwom członkowskim solidnego zapoznania się z propozycjami Komisji Europejskiej.

Istnieją dobre praktyki w tym względzie, które warto podtrzymać. Kluczowe będą dobre inwestycje w strukturę i mechanizm negocjacji. W tym okresie będą też powstawały różne pionierskie procedury, które mogą ułatwić lub utrudnić proces negocjacji. Są to pierwsze wieloletnie ramy finansowe negocjowane według nowego traktatu.

Polska prezydencja ma szanse wprowadzić nowe standardy, jeśli chodzi zarówno o strukturę i formułę samych negocjacji, jak i o wypracowanie nowych narzędzi instytucjonalnych oraz nowego trybu działania Unii. Jeśli nam się to uda, to polskie przewodnictwo stworzy wartość dodaną w procesie odnowy Unii po przyjęciu traktatu lizbońskiego.

Historia integracji europejskiej pokazuje, że negocjacje wieloletniego budżetu Unii są jednym z najtrudniejszych wyzwań. Oprócz zapewnienia najważniejszej roli Komisji Europejskiej oraz zwiększenia roli Parlamentu Europejskiego będzie musiał powstać sprawny system koordynacji uzgodnień między 27 państwami członkowskimi. Będziemy więc musieli dopilnować, aby negocjacje te nie poszły w kierunku układów dwustronnych, a także by nie były jedynie odzwierciedleniem interesów tylko niektórych państw członkowskich.

Sprawą kluczową jest utrzymanie na stole negocjacyjnym pakietu propozycji przygotowanych przez Komisję Europejską. Chodzi o to, aby nie dopuścić do ewentualnego zastąpienia propozycji Komisji propozycjami, które mogą zostać przedłożone przez niektóre państwa członkowskie. A takie próby zdarzały się w historii Unii.

Warto przywrócić rolę ważnego, integrującego całość Unii, mechanizmu politycznego wpływu, jakim jest Rada ds. Ogólnych. Skupia ona ministrów do spraw europejskich, jednak ostatnio jest spychana w kąt. Nie powinniśmy dopuścić do przejęcia negocjacji przez Radę ds. Gospodarczych i Finansowych, tzw. ECOFIN.

To oczekiwanie jest o tyle uzasadnione, że negocjacje wieloletnich ram finansowych dotyczą istoty modelu integracji, wyzwań rozwojowych i wspólnej polityki. Nie można ich sprowadzać wyłącznie do dyskusji o liczbach.

Przyjaciele prezydencji

Warto także powrócić do ważnego mechanizmu koordynacji z poprzednich negocjacji budżetowych, jakim była instytucja tzw. przyjaciół prezydencji działająca na poziomie wysokich urzędników pracujących w stałych przedstawicielstwach w Brukseli, raportująca do Komitetu Stałych Przedstawicieli. To może być skuteczne forum osiągania porozumienia w trudnych sprawach – a będzie ich zapewne wiele. Polska będzie też miała szansę wykreować nowe standardy, jeśli chodzi o rolę Parlamentu Europejskiego w procesie kształtowania polityki budżetowej UE.

Negocjacje wieloletnich ram finansowych będą, z dużym prawdopodobieństwem, trwać do połowy 2013 roku. Polska powinna ściśle współpracować w ramach „trójki” prezydencji, a to oznacza ścisłą współpracę z Duńczykami i Cypryjczykami.

Nadanie rynkowi wewnętrznemu Unii nowego impetu to jeden z naszych priorytetów. Musimy pilnować, żeby polityka prorozwojowa służąca interesom Unii i Polski została nie tylko utrzymana, ale też wzmocniona. Dlatego Polska powinna położyć nacisk na wspieranie polityki spójności i być jej adwokatem w trudnym procesie negocjacji budżetowych. Jest rzeczą niezwykle ważną, aby ta sprawa się nie zagubiła wśród innych priorytetów. Dlatego udział premiera Tuska w Forum Spójności w Brukseli to ważny element naszej strategii.

Autorka jest profesorem ekonomii. Była minister ds. europejskich w rządzie Leszka Millera i była szefowa UKIE, pierwszy polski komisarz w Unii Europejskiej ds. polityki regionalnej. Obecnie posłanka do Parlamentu Europejskiego z listy Platformy Obywatelskiej

Danuta Hubner
Rzeczpospolita, rp.pl